This paper examines the connection between Nationally Determined Contributions (NDCs) under the Paris Agreement on the one hand and carbon leakage on the other. Firstly, this is done by considering different types of emission targets in the NDCs. With an NDC in a carbon leakage receiving country, shifted emissions in many cases require increased mitigation efforts, so carbon leakage comes at a cost to these countries. Secondly, entrepreneurial decisions are examined more closely. The mere existence of NDCs should already have an influence on them, albeit not on immediate production decisions (production leakage), but on medium- and long-term investment decisions (investment leakage). Veröffentlicht in Climate Change | 43/2019.
This paper structures and summarises some of the debates around carbon leakage: Carbon leakage as a problem for the effectiveness of unilateral (or non-harmonised) climate policy, for its economic efficiency in terms of reducing emissions at least cost, for the competitiveness of businesses, and as a possible contradiction for the emerging discussion on radical innovations and industrial restructuring towards a low-carbon economy. A second part of this paper discusses the different channels through which carbon leakage may occur. This includes production (or operational) leakage, investment leakage, leakage transmitted through resource markets and finally indirect leakage. Veröffentlicht in Climate Change | 16/2018.
Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) im Umweltbundesamt (UBA) ruft Verpflichtete zur Registrierung und Berichtsabgabe auf EU-weit werden derzeit die Voraussetzungen für das neue CO₂-Grenzausgleichssystem CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism) geschaffen. CBAM sorgt dafür, dass die CO₂-Emissionen bestimmter energieintensiver Import-Produkte einen Preis bekommen. Damit wird für faire internationale Wettbewerbsbedingungen für heimische, energieintensive EU-Produkte gesorgt. Der Grenzausgleich richtet sich in der jetzigen ersten Phase an Importeure, die Strom, Zement, Stahl, Aluminium, Düngemittel und Wasserstoff in die EU einführen und hier auf dem Binnenmarkt verkaufen wollen. Die Herstellung dieser Produkte ist besonders CO₂-intensiv. Das Risiko, CO₂-Emissionen (bei Produktion innerhalb der EU) ins Ausland zu verlagern – das so genanntes Carbon Leakage – ist hierbei besonders groß. Teilnahmepflichtig sind viele Industrie- und Handelsunternehmen, aber auch Einzelunternehmen oder Privatpersonen. Jürgen Landgrebe, Leiter des Fachbereichs „Klimaschutz, Energie, Deutsche Emissionshandelsstelle“ im Umweltbundesamt ( UBA ): „Es ist wichtig, dass sich alle Verpflichteten im CBAM -Übergangsregister registrieren und ihre Pflicht zur Berichtsabgabe ernst nehmen. Nur so lässt sich von den Vorteilen des CO 2 -Grenzausgleichs profitieren und sich ein fairer Wettbewerb für Produkte gewährleisten, die dem Europäischen Emissionshandel unterliegen. Je kleiner der CO 2 -Rucksack eines Produkts ist, desto günstiger ist die Einfuhr in die EU.“ Ziel des CO 2 -Grenzausgleichssystems ist es, die Bedingungen für die Produktion inner- und außerhalb der EU anzugleichen und so einen fairen Wettbewerb für Produkte zu gewährleisten, die dem EU-Emissionshandel (EU-ETS 1) unterliegen. Aktuell besteht nur eine quartalsweise Pflicht, über die Einfuhr von bestimmten emissionsintensiven Waren in die EU zu berichten. Ab 2026 müssen in einem weiteren Schritt dafür auch Emissionszertifikate erworben und abgegeben werden. Je weniger Emissionen mit der Herstellung der importierten CBAM-Produkte verbunden sind, desto weniger Emissionszertifikate müssen abgegeben werden. In Deutschland vollzieht die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) im Umweltbundesamt (UBA) das CBAM. Das CO 2 -Grenzausgleichssytem beginnt mit einem Übergangszeitraum (Oktober 2023 bis Ende 2025) ohne finanzielle Verpflichtungen und mit vereinfachten Berichtspflichten für die Betroffenen. Es dient dazu, alle Beteiligten an das System heranzuführen, Erfahrungen und Daten zu sammeln und die endgültige Ausgestaltung ab 2026 zu optimieren. Ab dem Beginn der Regelphase im Jahr 2026 besteht nur noch eine jährliche Berichtspflicht. Allerdings müssen Importeure dann CBAM-Zertifikate erwerben und abgeben, die den Emissionen der importierten Waren entsprechen. Der CBAM-Preis wird dann auf den durchschnittlichen Auktionspreisen im Europäischen Emissionshandel basieren. Die Verpflichtung zur Abgabe von CBAM-Zertifikaten wird schrittweise in dem Maße ansteigen, in dem die kostenlose Zuteilung an die EU-Hersteller der betreffenden Waren verringert wird. Bis 2034 wird die kostenlose Zuteilung für diese Produkte vollständig eingestellt, und die CBAM-Verpflichtung gilt für 100 Prozent der Emissionen. Dabei werden in den Herkunftsländern gezahlte CO 2 -Preise unter bestimmten Voraussetzungen anerkannt und bei der Abgabepflicht für CBAM-Zertifikate berücksichtigt. Seit Oktober 2023 müssen Importeure für jedes Quartal, in dem sie CBAM-pflichtige Produkte in die EU eingeführt haben, einen CBAM-Bericht bei der Europäischen Kommission einreichen – spätestens einen Monat nach Ende des Quartals. Ausgenommen sind Importe, deren Warenwert vernachlässigbar ist, d. h. 150 Euro Zollwert pro Sendung nicht überschreitet. Für den ersten Bericht, der am 31.01.2024 fällig war, gibt es die Möglichkeit, eine Verlängerung zu beantragen. Zur CBAM-Berichterstattung stellt die Kommission das so genannte CBAM-Übergangsregister als Software zur Verfügung. Der CBAM-Bericht enthält Angaben zur Menge der Waren und den Produzenten sowie die direkten und indirekten Emissionen und den im Ursprungsland entrichteten CO 2 -Preis. Zur Bedienung der Software bietet die Kommission im Internet Informationen und Hilfestellungen an, die die Berichtspflicht erleichtern, darunter z. B. eine Liste von Standardwerten, die zur Vereinfachung bis 31.07.2024 verwendet werden dürfen. Mit welchen Waren sie berichtspflichtig sind, können und müssen die Importeure selbst überprüfen. Beim Import in die Europäische Union muss der Einführer den Code nach der kombinierten Nomenklatur (KN-Code) der importierten Ware mit der Liste unter Anhang I der CBAM-Verordnung abgleichen. In ihrem Leitliniendokument zur CBAM-Umsetzung für Importeure bietet die Europäische Kommission eine Schritt-für-Schritt Anleitung, wie die betroffenen Waren identifiziert werden können. Die Europäische Kommission entwickelt und betreibt das CBAM-Übergangsregister, in dem die teilnahmepflichtigen Unternehmen ihre CBAM-Berichte abgeben müssen. Sie stellt auch Informations- und Schulungsmaterial für Importeure und Produzenten in Drittländern zur Verfügung. Sie identifiziert die Importeure, die teilnahmepflichtig sind, aber keinen CBAM-Bericht abgegeben haben, sowie fehlerhafte Berichte. Die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) im Umweltbundesamt ist seit Dezember 2023 als zuständige Behörde für CBAM in Deutschland benannt. Sie informiert die teilnehmenden Unternehmen auf ihrer Internetseite und per Newsletter über ihre Rechte und Pflichten. Sie verfolgt die von der Kommission gemeldeten fehlenden Importeure und kann bei fehlerhaften Berichten Berichtigungsverfahren einleiten. Falls erforderlich leitet sie Sanktionsverfahren ein. Über das Zoll-Portal der Generalzolldirektion erfolgt die Registrierung der berichtspflichtigen CBAM-Anmelder, um Zugang zum CBAM-Übergangsregister zu erhalten. CBAM ist Teil des europäischen „Fit for 55“-Pakets und ergänzt den zunehmend ambitionierter ausgestalteten EU-Emissionshandel (EU-ETS 1). Das Grenzausgleichssystem vereint den Schutz vor Verlagerung von CO 2 -Emissionen ins Ausland („Carbon Leakage“) mit einer effektiven CO 2 -Bepreisung.
In diesem Forschungsbericht werden für die 4. Handelsperiode des EU-Emissionshandels (2021-2030) detaillierte Regeln kostenloser Zuteilungen für eine zielgerichtete Berücksichtigung von „Carbon Leakage“, von Kapazitäts- und Produktionsänderungen im Zeitablauf, sowie von Umstrukturierungen des Stromsystems in Staaten Mittel- und Osteuropas, analysiert. In einem weiteren Abschnitt wird eine Bestandsaufnahme wichtiger Bestimmungsfaktoren für die Emissionsentwicklung im Emissionshandel in ausgewählten EU-Mitgliedstaaten durchgeführt. Veröffentlicht in Climate Change | 29/2019.
The European Commission has proposed to introduce a carbon border adjustment mechanism ( CBAM ) in order to improve Carbon Leakage protection for European energy-intensive industries which are subject to the carbon price in EU ETS. This report details the Commission’s proposed administrative structure as well as its implications for Member States. It analyses the tasks, responsibilities and interactions of importers, third-country installations, verifiers, and authorities and discusses the key challenges going forward. Veröffentlicht in Climate Change | 21/2022.
Veröffentlicht in Climate Change | 50/2020.
Die Ergebnisse des Projekts „Zuteilung für Industrieanlagen im EU-ETS nach 2020 - Analyse und Weiterentwicklung der direkten und indirekten Carbon-Leakage-Regelung“ sind in diesem Gesamtbericht zusammengeführt. Ziel des Projekts war die wissenschaftliche Analyse verschiedener Aspekte des Themas Carbon Leakage bei der anstehenden Weiterentwicklung des EU-Emissionshandels für die Zeit nach 2020, und insbesondere der Ausgestaltung der Carbon-Leakage-Regelungen für die vierte Handelsperiode (2020 – 2030). Der erste von insgesamt drei Teilen umfasst Arbeiten zur Begriffsdefinition „Carbon Leakage“, zum Investitionsverhalten relevanter Industrien, sowie zur Ausgestaltung des für die 4. Handelsperiode des EU-ETS vorgesehenen Innovationsfonds. Der zweite Teil beinhaltet die vergleichende Analyse der klimapolitischen Ambitionsniveaus der EU und ihrer größten industriellen Handelspartner-Länder erstellt. Sie liefert ein umfassendes Bild des klimabezogenen regulatorischen Rahmens für energieintensive Industrien in den wichtigsten Handelspartnerländern der EU. Der dritte Teil umfasst Arbeiten zu indirektem Carbon Leakage, unter anderem einen Überblick über die Ausgestaltung der Beihilfe zur Vermeidung dieses indirekten Carbon Leakages in verschiedenen EU-Mitgliedstaaten sowie die Betrachtung dieser Kompensation über 2020 hinaus. Veröffentlicht in Climate Change | 32/2020.
Das Bundeskabinett hat am 24. August 2011 die Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020) beschlossen. Damit schaffte die Bundesregierung die Rechtsgrundlagen für die Zuteilung von kostenlosen Emissionszertifikaten an die Betreiber der knapp 2000 Anlagen, die in Deutschland in der Handelsperiode 2013 bis 2020 am Emissionshandel teilnehmen werden. Die Zuteilungsverordnung setzt die Vorgabe der EU 1:1 in deutsches Recht um. Ab 2013 werden die meisten Anlagen eine Zuteilung erhalten, die auf produktbezogenen Emissionswerten basiert. Diese so genannten"Produkt-Benchmarks" sind EU-weit festgelegt und leiten sich von den 10 Prozent effizientesten Anlagen in Europa ab. Daher müssen ineffizientere Anlagen künftig verstärkt Emissionsberechtigungen zukaufen. Um Nachteile im internationalen Wettbewerb zu vermeiden, erhalten Anlagen aus Sektoren mit einem hohen Verlagerungsrisiko - so genanntes "carbon leakage"-Risiko - eine ungekürzte Zuteilungsmenge, bei anderen Anlagen verringert sich die Zuteilung von 2013 bis 2020 schrittweise auf 30 Prozent der Ausgangsmenge. Die Zuteilungsverordnung bedarf vor ihrem Inkrafttreten noch der Zustimmung des Deutschen Bundestages.
Mit der Verabschiedung des Pariser Abkommens hat sich die Welt der Klimapolitik insofern verändert, als sich alle Länder in einem Bottom-up-Prozess eigene Klimaziele gesetzt haben. Dies stellt eine fundamentale Änderung gegenüber dem vorherigen Kyoto-Regime dar, bei dem nur die Industrieländer (die sogenannten Annex-I-Staaten) feste Emissionsziele hatten, bei dem aber die überwiegende Mehrheit der Länder keine konkreten Verpflichtungen hatte, ihre Emissionen zu begrenzen oder gar zu verringern. Für die national bestimmten Beiträge (NDCs) der Vertragsstaaten des Pariser Abkommens gibt es nach wie vor kein gemeinsam vereinbartes Format oder eine gemeinsame Struktur. Daher unterscheiden sich die NDCs stark hinsichtlich der Art des darin festgelegten Ziels, des Ambitionsniveaus, das diese Ziele verkörpern, der Konditionierung der Ziele von anderen Faktoren, wie z.B. finanzieller Unterstützung, ihrem Zeitrahmen, der sektoralen Abdeckung und dem Detailgrad der geplanten Maßnahmen zur Erreichung der Ziele. Aber ungeachtet ihrer vielfältigen Formen stellen die NDCs mit wenigen Ausnahmen ein klares Bekenntnis zur Begrenzung und Reduzierung der Treibhausgasemissionen dar. Damit setzen sie mittel- bis langfristige Rahmenbedingungen, die Unternehmen und Investoren helfen können, sich Erwartungen an die zukünftige Klimapolitik zu bilden und ihre Entscheidungen daran auszurichten. Da jedes Land sein NDC individuell nach seinen nationalen Gegebenheiten, Prioritäten und Präferenzen formuliert hat, könnte die Wahrscheinlichkeit höher ausfallen, dass die nationalen Regierungen die in den NDCs eingegangenen Verpflichtungen auch tatsächlich weiterverfolgen und einhalten werden. Für die große Mehrheit der Länder und den überwiegenden Teil des globalen BIP bedeutet die Existenz der NDCs, dass die Verlagerung von CO2-Emissionen (das sogenannte Carbon Leakage) nun eine Konsequenz für das Empfängerland hat. Für den Empfänger ist solches Leakage nicht mehr nur ein willkommener Impuls, der ausländische Investitionen in die Binnenwirtschaft stimuliert und die Nachfrage nach heimischen Produkten erhöht. Stattdessen geht die Verlagerung von CO2-Emissionennun auch zu Lasten des Empfängerlandes. So entsteht ein trade-off zwischen den Vorteilen der CO2-Verlagerung (für die Empfängerländer) und ihren Nachteilen: da die zusätzlichen Emissionen es dem Empfängerland erschweren, seine eigenen NDC-Ziele zu erreichen, und so zusätzliche Minderungsanstrengungen erforderlich machen. Im Rahmen des Kyoto-Protokolls bestand die Sorge, dass Carbon Leakage zu einem Nettoanstieg der Emissionen führen könnte. Diese Besorgnis ist gerechtfertigt für den Fall der Verlagerung von CO2 aus Annex-I-Ländern in Nicht-Annex-I-Länder: Während die Annex I-Länder allesamt verbindliche Reduktionsziele hatten (sogenannte QELROs, d.h. quantifizierte Emissionsobergrenzen und Reduktionsziele), lag in Nicht-Annex-I-Ländern praktisch keine Begrenzung ihrer Emissionen vor. Somit hatte der Anstieg ihrer Emissionen durch Carbon Leakage für sie keine weiteren Folgen und erforderte folglich keine Reaktion. Mit dem Übergang vom Kyoto-System in die Welt des Pariser Abkommens hängt es jedoch von der tatsächlichen Konstellation der Ziele im "Herkunftsland" und im "Empfängerland" des Carbon Leakage ab, ob diese zu einem Nettoanstieg der Emissionen führt. Unter der Annahme, dass das Herkunftsland ein QELRO hat, sind die folgenden Konstellationen möglich: - Wenn das Empfängerland auch über ein verbindliches und strenges QELRO verfügt (sei es als absolutes Emissionsziel oder als Reduktion unter eine festgelegte Basislinie), stehen die verlagerte industrielle Produktion und die damit verbundenen Emissionen in direktem Konflikt mit dem in-ländischen Klimaziel - daher muss jede Tonne Emissionssteigerung durch Carbon Leakage durch inländische Maßnahmen in anderen Sektoren ausgeglichen werden. Carbon Leakage führt daher nicht zu zusätzlichen Emissionen. - Wenn das Empfängerland ein schwaches QELRO hat (z.B. mit einem absoluten Emissionsziel, das aber so hoch angesetzt ist, dass es die Emissionen nicht wirksam deckelt), führt Carbon Leakage de facto (wenn auch nicht de jure) zu einem Nettoanstieg der Emissionen. - Wenn das Empfängerland ein intensitätsbasiertes Ziel hat, ist die Situation komplexer - aber da die verlagerten Aktivitäten besonders emissionsintensive Prozesse betreffen, während das Intensitätsziel typischerweise für die Gesamtwirtschaft formuliert ist, wird Carbon Leakage, die Zielerreichung im Empfängerland tendenziell unterlaufen und somit verstärkte Minderungsmaßnahmen in anderen Sektoren erforderlich machen, wodurch ein Teil der Emissionssteigerung durch Carbon Leakage wieder kompensiert wird. - Eine ähnliche Situation kann eintreten, wenn das Empfängerland ein Ziel hat, die Emissionen unter die BAU zu senken, die BAU aber im Hinblick auf ein unerwartet starkes Wirtschaftswachstum ak-tualisiert - womöglich mit bedingt durch den "Wachstumsimpuls" Carbon Leakage. In diesem Fall würde Carbon Leakage zu zusätzlichen Nettoemissionen führen - der zusätzliche Spielraum durch das BAU-Update sollte jedoch geringer sein als die verlagerten Emissionen. - Wenn das Empfängerland sektorspezifische, technologiespezifische oder sogar installationsspezifische Ziele hat, könnte es zu einem potenziellen Konflikt kommen, sofern diese Ziele den Leakage-Sektor abdecken; dies stellt jedoch eine eher seltene Konstellation dar. - Wenn das NDC keine oder nur thematisch nicht relevante Ziele enthält - wie Erhöhung der Resilienz, Anpassung an den Klimawandel oder den Ausbau erneuerbarer Energien - hätte die Carbon Leakage keine weiteren Folgen, und die verlagerten Emissionen würden tatsächlich per saldo zu-sätzliche Emissionen darstellen. In den meisten Fällen wird das Empfängerland von Carbon Leakage daher mit einem trade-off konfrontiert sein: Verlagerte Emissionen erfordern zumindest teilweise einen Ausgleich durch verstärkte klimapolitische Anstrengungen des Empfängerlandes. Im Vergleich zur Situation zu Zeiten des Kyoto-Protokolls sind die geleakten Emissionen - und die damit verbundenen wirtschaftlichen Aktivitäten - für viele Drittländer nicht mehr "kostenlos": sie erfordern erhöhte Minderungsambitionen in anderen Sektoren oder aber ein erhöhtes Risiko, das gesetzte Ziel zu verfehlen. Abgesehen von dieser Abwägung, mit der sich die politische Führung konfrontiert sieht, hat die bloße Existenz von NDCs auch eine wichtige Signalfunktion für private Anlagenbetreiber und Investoren. Dabei muss zwischen operativem und Investitionsleakage unterschieden werden. Laufende Produktions-entscheidungen auf Basis der vorhandenen Produktionskapazitäten (Operational Leakage) werden in der Regel mit begrenztem Zeithorizont getroffen. Sie werden daher nur die Kosten der aktuellen Klimapolitik berücksichtigen, unabhängig von den Zielen oder der Frage, ob das aktuelle klimapolitische Instrumentarium mit den Zielen vereinbar ist. Daher werden NDCs und die darin formulierten Ziele allein wenig Einfluss auf das operative Leakage haben - entscheidend dafür sind die tatsächlichen politischen Maßnahmen, ihre Ausgestaltung und ihr Ambitionsniveau. Dies stellt sich etwas anders dar für Investitionsleakage. Investitionen sind Entscheidungen mit einem längeren Zeithorizont und müssen damit auch Erwartungen an die künftige Politik berücksichtigen. Diese sollten sich aus den in den NDCs verankerten langfristigen Zielen ableiten lassen, oder ihnen entsprechen. Selbst wenn es eine Diskrepanz zwischen den erklärten Zielen und der aktuellen Ausgestaltung der Politik geben sollte, wären Investoren gut beraten, ihre Entscheidungen nicht nur auf der aktuellen Politik zu basieren, sondern auch zukünftige Anpassungen einzuplanen. Quelle: Forschungsbericht
Das 2003 eingeführte europäische Emissionshandelssystem (EU-ETS) ist ein zentrales Instrument der nationalen und europäischen Klimapolitik. Seit der 3. Handelsperiode (2013-2020) wird die Obergrenze der Emissionen (das "Cap") nun EU-weit festgelegt, ein großer Teil der Emissionsberechtigungen wird versteigert und für die kostenlose Zuteilung gelten in allen EU-Mitgliedstaaten dieselben Regeln. Die kostenlose Zuteilung insbesondere an Anlagen aus Sektoren, die stark im internationalen Wettbewerb stehen, ist auch in der 4. Handelsperiode (2021-2030) vorgesehen, um die Verlagerung von Produktion und den damit verbundenen Emissionen in Länder mit weniger stringenten Klimapolitiken (Carbon Leakage) zu verhindern. Gleichzeitig wurde im Herbst 2014 durch Beschluss des Europäischen Rates eine Anpassung des ETS-Caps an die EU-weiten Reduktionsziele bis 2030, und damit eine Verschärfung der jährlichen Absenkung des Caps von derzeit 1,74% auf 2,2% ab 2021 festgelegt. Damit sinkt auch die Menge an Zertifikaten, die für die kostenlose Zuteilung zur Verfügung steht und die Wahrscheinlichkeit einer pauschalen sektorübergreifenden Kürzung der kostenlosen Zuteilung durch den sogenannten Korrekturfaktor nimmt zu. Aus diesem Grund ist eine Aktualisierung der Zuteilungsparameter aus der 3. Handelsperiode geboten, um die technologische Entwicklung und die Veränderung der Produktionsmengen zur Basisperiode abzubilden sowie die Carbon Leakage Regeln stärker zu fokussieren. Das Forschungsprojekt diente der Beratung des Umweltbundesamtes und des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit im Hinblick auf die Ausgestaltung des Emissionshandels ab der vierten Handelsperiode. In den vorliegenden Analysen werden verschiedene Optionen für die Weiterentwicklung der Zuteilung und die perspektivische Verteilung des Gesamtbudgets (Cap) untersucht, insbesondere - verschiedene dynamische Zuteilungsregeln und die zeitliche Anpassung der Zuteilungsparameter, - Ansätze zur Ermittlung und möglichen Differenzierung des Carbon Leakage Risikos sowie einer darauf basierenden, abgestuften kostenlosen Zuteilung, - Minderungspotentiale in der Industrie als eine Informationsbasis im Hinblick auf die mittel- bis langfristige Festsetzung des Caps und - Empfehlungen für die Zuteilung an Stromerzeugungsanlagen nach Artikel 10c in ausgewählten Ländern, basierend auf den bisherigen Erfahrungen in der dritten Handelsperiode. Schließlich wurden zentrale Einflussfaktoren auf die Ist-Emissionen in den wichtigsten EU-Mitgliedstaaten untersucht, mit dem Ziel die bisher erreichte Emissionsreduktion im Emissionshandel von 26% gegenüber 2005 besser nachzuvollziehen und ebenso Änderungen von Jahr zu Jahr, insbesondere seit Beginn der dritten Handelsperiode, einordnen zu können. Der Schwerpunkt liegt auf methodischen Erkenntnissen; hierzu werden exemplarisch zwei Länder mit hohem Emissionsanteil und hohen Reduktionen (Großbritannien und Spanien) sowie zwei emissionsintensive Sektoren (Raffinerien sowie Eisen und Stahl) untersucht. Quelle: Forschungsbericht
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