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Umdenken beim Flächenverbrauch

UBA startet Modellversuch zum Handel mit Flächenzertifikaten Der Flächenverbrauch gehört nach wie vor zu den bislang ungelösten Umweltproblemen in Deutschland. Hintergrund: Gewerbe und Einwohner verlassen die Städte, neue Einkaufszentren und Einfamilienhaussiedlungen entstehen auf der „Grünen Wiese“. Die Folge insbesondere in vielen Klein- und Mittelstädten: Zersiedelung der Landschaft und Flächenverbrauch sowie innerstädtischer Leerstand und Wertverfall. Ein Handel mit Flächenzertifikaten könnte dem entgegenwirken – so die Auffassung vieler Fachleute. Den Kommunen werden dabei Flächenausweisungsrechte in Form von Zertifikaten kostenlos zugeteilt. Diese benötigen sie, um außerhalb der Städte neue Fläche für die Bebauung auszuweisen. Die Fläche, die für Bauland im Außenbereich zur Verfügung steht, wird so von vornherein begrenzt. Heute am 16. September startet dazu ein bundesweiter Modellversuch, das „Planspiel Flächenhandel“. Jochen Flasbarth, Präsident des Umweltbundesamtes (UBA): „Wir wollen den Flächenzertifikatehandel jetzt gemeinsam mit den Kommunen bundesweit in einem Modellversuch erproben, um Erfahrungen zu sammeln. Das Ziel ist klar: Wir wollen den Flächenverbrauch reduzieren.“ Die Begrenzung des Baulandes auf der „Grünen Wiese“ soll sich auch positiv auf die Innenstädte auswirken und Stadtzentren wieder attraktiver für die dort wohnenden Menschen sowie Handel und Gewerbe machen. Ein weiterer Vorteil: Mit den Zertifikaten könnten sie Geld einnehmen, zum Beispiel um Flächenrecycling zu finanzieren. Flasbarth: „Auch elf Jahre nach der Verabschiedung der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung sind wir noch weit davon entfernt, unser Ziel zur Verminderung des Flächenverbrauchs zu erreichen.“ Täglich nicht mehr als 30 Hektar zusätzliche Siedlungs- und Verkehrsfläche bis zum Jahr 2020 hat die Bunderegierung 2002 als einen der Indikatoren für die ⁠ Nachhaltigkeit ⁠ ausgerufen. Dennoch wurden in Deutschland im Erhebungszeitraum 2008 bis 2011 immer noch 81 ha pro Tag – das sind etwa 113 Fußballfelder täglich –  erstmalig für die Bebauung freigegeben. Meist handelt es sich dabei um Ackerflächen, auf denen nun Straßen, Einfamilienhäuser oder Einkaufszentren entstehen. Damit geht nicht nur Fläche für die heutige Nahrungsmittelproduktion verloren. Auf den von 2008 bis 2011 umgewidmeten rund 120.000 ha – eine Fläche, die ungefähr so groß ist wie Berlin und München zusammen – könnte man beispielsweise den Jahresbedarf an Brot für mehr als 13 Millionen Menschen produzieren. Die Zerstörung wertvollen Bodens hat auch Folgen für künftige Generationen. „Um gewachsenen Boden mit seinen natürlichen Bodenfunktionen wieder herzustellen, bedarf es Jahrtausende“, so ⁠ UBA ⁠-Präsident Flasbarth. Abhilfe könnte ein Handel mit Flächenzertifikaten schaffen. Viele Fachleute in Deutschland sehen darin ein wirksames Instrument, um das 30-ha-Ziel zuverlässig und treffsicher einzuhalten. Allerdings gibt es auch noch viele Fragen, wie ein solcher Handelsmechanismus genau gestaltet sein sollte. Deshalb haben die Koalitionsparteien der Bundesregierung vor vier Jahren im Koalitionsvertrag beschlossen, den Handel mit Flächenzertifikaten zunächst bundesweit gemeinsam mit den Kommunen im Modellversuch im Rahmen eines Planspiels „Flächenhandel“ zu erproben. Den Kommunen werden dabei Flächenausweisungsrechte in Form von Zertifikaten kostenlos zugeteilt. Diese Flächenzertifikate benötigen sie, wenn sie außerhalb der Städte neue Fläche für die Bebauung ausweisen wollen. Wer nicht genug Zertifikate hat, muss sie von anderen Kommunen, die nicht im ⁠ Außenbereich ⁠ bauen wollen und Zertifikate übrig haben, kaufen. Insgesamt werden nur so viel Zertifikate auf die Kommunen verteilt, wie Flächen verbraucht werden. Für die Kommunen kann sich bei sparsamen Wirtschaften der Handel mit den Zertifikaten lohnen, weil sie dann Geld einnehmen können, um zum Beispiel Flächenrecycling oder Energiesparmaßnahmen zu finanzieren. Der Modellversuch wurde vom UBA gründlich vorbereitet und ist nun in der ersten Phase mit 15 Kommunen gestartet. Das sind: Dessau-Roßlau,  Mönchengladbach, Bad Säckingen, Ostfildern, Esslingen am Neckar, Ludwigsburg, Rendsburg, Büdelsdorf, Schacht-Audorf, Osterrönfeld, Hoya, Warpe, Hassel, Meerane und die Stadt Spremberg. Nach der Startphase können noch weitere 50 bis 100 Kommunen an dem „Planspiel Flächenhandel“ teilnehmen. Etliche haben bereits ihr Interesse signalisiert. Sie erhalten neben einer Aufwandsentschädigung wertvolle Unterstützung bei der Erfassung ihrer städtebaulichen Entwicklungspotenziale sowie beim Erstellen von Kosten-Nutzen-Analysen. Das Projektkonsortium „Planspiel Flächenhandel“, das den Modellversuch durchführt, hilft außerdem  bei der Beantragung von weiteren Fördergeldern. Der Zertifikate-Rechner auf der Projekt-Website www.flaechenhandel.de gibt mit einem Mausklick darüber Auskunft, wie sich die Situation jeder deutschen Kommune in einem Flächenhandelssystem darstellt.

Flächenverbrauch: Ziele verbindlich festlegen

UBA empfiehlt Kontingentierung und Handel mit Flächenzertifikaten In Deutschland werden jeden Tag 66 Hektar Fläche verbraucht. Diese Zersiedelung hat erhebliche negative Folgen für die Umwelt. Die Bundesregierung hat sich deshalb in der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie das Ziel gesetzt, den Flächenverbrauch bis 2020 auf 30 Hektar pro Tag zu senken – bis 2030 soll er weniger als 30 Hektar betragen. Der in einer Studie des Umweltbundesamts (UBA) entwickelte Aktionsplan Flächensparen zeigt: Das derzeitige Bau- und Planungsrecht reicht allein nicht aus, um das „30 Hektar-Ziel“ zu erreichen. Das Ziel muss verbindlich festgelegt werden, die Fläche nach einem festen Schlüssel auf die Länder und weiter auf die Kommunen verteilt werden. Die Umsetzung könnte durch einen kommunalen Handel mit Flächenzertifikaten erfolgen, dessen Praxistauglichkeit in einem bundesweiten Modellversuch bereits erfolgreich erprobt wurde. ⁠ UBA ⁠-Präsidentin Maria Krautzberger: „Der Flächenverbrauch zählt zu den drängenden Umweltproblemen in Deutschland. Jeden Tag bebauen und versiegeln wir 66 Hektar Land – eine Fläche etwa so groß wie 90 Fußballfelder. Die Landschaft wird immer weiter zersiedelt. Boden und Grundwasser werden belastet, die Lebensräume vieler Arten zerstört, mehr Verkehr führt zu mehr Lärm und Abgasen. Unser Flächenverbrauch ist immer noch mehr als doppelt so hoch wie ursprünglich von der Bundesregierung bis 2020 angestrebt. Das Ziel ist klar: Wir müssen unseren Flächenverbrauch reduzieren. Das werden wir nur durch Kontingentierung und verbindliche Mengenbegrenzungen erreichen.“ In einem bundesweiten Modellversuch mit 87 Kommunen erprobte das UBA den Handel mit Flächenzertifikaten. Den Kommunen werden nach einem Bevölkerungsschlüssel Kontingente in Form von Zertifikaten kostenlos zugeteilt. Insgesamt werden nur so viele Zertifikate auf die Kommunen verteilt, wie Flächen verbraucht werden dürfen. Mit den Zertifikaten können die Kommunen außerhalb der bereits bebauten Ortsteile – auf der „Grünen Wiese“ – neue Flächen zur Bebauung ausweisen. Das Bauland im ⁠ Außenbereich ⁠ wird so von vornherein begrenzt. Wer nicht genug Zertifikate hat, muss sie von anderen Kommunen kaufen. Der Modellversuch zeigt, dass der Handel funktioniert, der Flächenverbrauch wird effektiv verringert. Gleichzeitig sorgt der Flächenhandel dafür, dass unwirtschaftliche Planungen vermieden werden, mehr Innenentwicklung stattfindet und die Flächen effektiver genutzt werden. Speziell Kommunen in strukturschwachen Regionen mit starker Abwanderung können sogar von den Geldflüssen im Zertifikatehandel profitieren, ohne auf die notwendige Gemeindeentwicklung verzichten zu müssen. Die Ergebnisse beider Projekte – Aktionsplan Flächensparen und der Modellversuch Flächenzertifikatehandel– wurden am 23. März in Berlin vorgestellt und mit etwa 120 Experten aus Verwaltung, Wissenschaft und Praxis diskutiert. Auftragnehmer waren das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu) in Berlin für den Aktionsplan Flächensparen und das Institut der Deutschen Wirtschaft (IW) in Köln als federführender Konsortialpartner für den Modellversuch Flächenzertifikatehandel.

Modellversuch Flächenzertifikatehandel

Durch einen kommunalen Handel mit Flächenzertifikaten könnten dem Flächenverbrauch konkret definierte Grenzen gesetzt werden, um im Jahr 2030 entsprechend dem Ziel der Bundesregierung weniger als 30 ha Flächenverbrauch pro Tag zu erreichen. Das sind die Ergebnisse des Modellversuches zum Flächenzertifikatehandel, in dem 87 Kommunen aus ganz Deutschland realitätsnah und anhand konkreter kommunaler Planungen einen Handel mit Flächenzertifikaten ausprobierten. Die Kommunen konnten die Vorgaben flexibel vor Ort umsetzen und auf ihre planerischen Belange abstellen. Auch gab es keine kaum Probleme beim Handel von Zertifikaten untereinander. Die Politik muss nun über die Einführung entscheiden. Veröffentlicht in Texte | 116/2019.

Projekt FORUM: Handel mit Flächenzertifikaten

Die Diskussion über den Einsatz handelbarer Nutzungszertifikate für den Bereich der Flächeninanspruchnahme durch Siedlung und Verkehr hat in jüngster Vergangenheit an Aufmerksamkeit gewonnen, nachdem die Regierungsparteien in ihrem Koalitionsvertrag aus dem Jahr 2009 die Initiierung eines Modellversuchs vereinbart haben („…, in dem Kommunen auf freiwil-liger Basis ein überregionales Handelssystem für die Flächennutzung erproben…“). Das Umweltbundesamt hat ein Forschungskonsortium beauftragt, einen Vorschlag für das Projektoutline des Modellversuchs zu erarbeiten (Projekt FORUM). Veröffentlicht in Texte | 60/2012.

Kommunaler Flächenrechner (Applikation)

Der Flächenrechner ist eine Webanwendung, mit der die Träger der kommunalen und regionalen Planung abschätzen können, was das regionale Herunterbrechen eines bundesweiten Flächensparzieles für sie bedeuten würde. Per Mausklick können u. a. Informationen über die Flächenneuinanspruchnahme in der Vergangenheit abgerufen werden sowie über regionale/kommunale Kontingente, die in Zukunft bei bundesweit geltenden Flächensparzielen (auf dem Weg zu deutschlandweit weniger als 30 Hektar pro Tag bis 2030) auf Basis der Einwohnerzahl eingehalten werden müssten. Nach den Zielen der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie soll der Anstieg der Siedlungs- und Verkehrsfläche (Flächenneuinanspruchnahme) bis zum Jahr 2030 auf unter 30 Hektar pro Tag („30 ha minus X bis 2030“) und bis zum Jahr 2050 durch den Übergang zu einer Flächenkreislaufwirtschaft sogar auf netto null gesenkt werden. Um diese Ziele zu erreichen, wird zunehmend darüber diskutiert, die Flächenneuinanspruchnahme zu kontingentieren. Da die Träger der Planung kaum abschätzen können, was dies konkret für sie bedeutet, wurde im Auftrag des Umweltbundesamtes der Flächenrechner entwickelt. Er bietet die Möglichkeit, ein konkretes Bild über die Größenordnung der erforderlichen Kontingente in den Ländern, Regionen und Gemeinden zu erhalten. Da in vielen Bundesländern bereits quantitative Flächensparziele in Anlehnung an das 30 Hektar Ziel existieren, kann das Tool auch jetzt schon für die kommunale Bauleitplanung genutzt werden. Der Flächenrechner wird kontinuierlich aktualisiert.

Innovative Instrumente zum Flächensparen und zur Förderung der Innenentwicklung: Kommunaler Praxistest, Schlussfolgerungen für Akteure in Bund, Ländern, Regionen und Gemeinden & Kommunikation der Ergebnisse

Das Projekt "Innovative Instrumente zum Flächensparen und zur Förderung der Innenentwicklung: Kommunaler Praxistest, Schlussfolgerungen für Akteure in Bund, Ländern, Regionen und Gemeinden & Kommunikation der Ergebnisse" wird vom Umweltbundesamt gefördert und von Deutsches Institut für Urbanistik gGmbH durchgeführt. Hintergrund: Grundsätzlich ist bekannt, mit welchen Maßnahmen der Flächenverbrauch vermindert werden kann (Siehe z. B. Bericht der UMK vom 11.06.2010 an die CdS, gemeinsames Positionspapier der Fachministerkonferenzen vom 19.09.2012, PBNE Papier vom 14.02.2013, Beschluss des St-Ausschusses N E vom 8.04.2013). Die in diesem Zusammenhang bereits laufenden und geplanten Arbeiten des Bundes (z. B. Modellversuch zum Flächenzertifikatehandel, Informations- und Kommunikationsplattform 'Fläche', Aktionsplan Flächensparen), zielen u.a. darauf ab, den fachlichen und politischen Dialog mit und unter den Kommunen zu fördern sowie bedarfsgerechte instrumentelle und methodische Grundlagen zum Flächensparen für die Kommunen zu entwickeln. U. a. sollen die Kommunen dadurch auch ertüchtigt werden, neue gesetzliche Anforderungen umzusetzen - wie z. B. die jüngste Novelle des BauGB, in der u. a. eine Begründungspflicht für die Umwandlung von landwirtschaftlich oder als Wald genutzten Flächen eingeführt wurde. Zielsetzung dieses Vorhabens ist es, ausgewählte - besonders erfolgsversprechende - Instrumente zum Flächensparen für Kommunen und Regionen einschließlich der tools zur Umsetzung in der Kommune oder Region einem Praxistest zu unterziehen. Sie werden anhand konkreter kommunaler und regionaler Flächenplanungen jeweils im Planspiel mit den Kommunen erprobt. Aufwand und Nutzen, instrumentelle und institutionelle Defizite werden u. a. berücksichtigt. Die Ergebnisse sollen den Akteuren beim Bund, in Ländern, Regionen und Gemeinden fachliche und politische Perspektiven für eine zügige Implementierung aufzeigen. Das Vorhaben knüpft an die bestehende Vernetzung des Bundes mit den Ländern, Regionen und Kommunen an und wird erhebliche Synergieeffekte generieren. Durch die Ergebnisse wird zudem der der Aktionsplan Flächensparen des Bundes für die kommunale Ebene untersetzt.

Handelbare Flächenausweiskontingente zur Begrenzung des Flächenverbrauchs - Ansätze für Baden-Württemberg

Das Projekt "Handelbare Flächenausweiskontingente zur Begrenzung des Flächenverbrauchs - Ansätze für Baden-Württemberg" wird vom Umweltbundesamt gefördert und von Fraunhofer-Institut für Systemtechnik und Innovationsforschung durchgeführt. Bei der Inanspruchnahme von Freiräumen für Siedlung und Verkehr (Flächenverbrauch) besteht in Deutschland eine große Diskrepanz zwischen aktueller Entwicklung und politischer Zielsetzung. Auf Bundesebene wird ein Wert von 30 ha/Tag angestrebt. In der Realität liegen die Werte um ein Vielfaches über diesen Zielwerten. Auch in den Bundesländern wird verstärkt das Ziel einer Reduktion des Flächenverbrauchs postuliert. Im Umweltplan für Baden-Württemberg wird daher gefordert, 'zur langfristigen Sicherung von Entwicklungsmöglichkeiten die Inanspruchnahme bislang unbebauter Flächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke bis 2010 deutlich zurückzuführen'. Der Nachhaltigkeitsbeirat Baden-Württemberg schlägt in seinem Gutachten (2004) sogar vor, den Flächenbedarf um 75 Prozent zu reduzieren. Entsprechend sind in Baden-Württemberg zahlreiche Aktivitäten sowohl im Forschungsbereich als auch auf politischer Ebene, z. B. durch die Bildung eines umweltpolitischen Schwerpunkts 'Flächenressourcen-Management' bei der LfU sowie eines interministeriellen Arbeitskreises 'Reduzierung der Flächeninanspruchnahme' (UVM, WM, FM, MLR, StM) angelaufen. Trotz Stärkung des vorsorgenden Bodenschutzes im BauGB und im BBodSchG dürften ordnungsrechtliche Regelungen nicht ausreichen, eine flächensparende Landnutzung zu fördern. Aus diesen Gründen wird seit einiger Zeit darüber nachgedacht, den Flächenverbrauch auch verstärkt durch den Einsatz ökonomischer Instrumente zu begrenzen. Neben einer Flächennutzungssteuer, die in jüngster Zeit in Zusammenhang mit einer Reform der Grundsteuer verstärkt diskutiert wird, werden insbesondere flexible Handelskontingente als geeignetes Instrument hervorgehoben. In einer Vorstudie für das Ministerium für Umwelt und Verkehr Baden-Württemberg wurden erstmalig zahlreiche, für die Diskussion der Umsetzung von handelbaren Flächenausweisungskontingenten relevante Aspekte aus einer bottom-up Sicht am Beispiel des Nachbarschaftsverbands Karlsruhe (NVK) diskutiert. Aufgabe der hier vorliegenden Studie ist es, diese Ansatzpunkte durch eine systematische Analyse zu vertiefen. Folgende Aspekte wurden untersucht: 1. Designvariabeln eines Systems zum Handel mit Flächenausweisungskontingenten. 2. Mögliche Bedeutung eines Systems handelbarer Flächenausweisungskontingente für Baden-Württemberg. 3. Vertiefte Analyse der Flächensituation im Untersuchungsgebiet des Nachbarschaftsverbands Karlsruhe durch Disaggregation des entwickelten Flächenabschichtungsverfahrens auf die Gemeindeebene. 4. Überlegungen zur Durchführbarkeit der Analyse der Anreizwirkungen unter Berücksichtigung der Minderungsoptionen.

Unterstützung des Dialogprozesses (Bund/ Länder/ KSV etc.) zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme und Förderung der Innenentwicklung anhand der Untersuchung ausgewählter Fragestellungen

Das Projekt "Unterstützung des Dialogprozesses (Bund/ Länder/ KSV etc.) zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme und Förderung der Innenentwicklung anhand der Untersuchung ausgewählter Fragestellungen" wird vom Umweltbundesamt gefördert und von Deutsches Institut für Urbanistik gGmbH durchgeführt. Das Vorhaben begleitet und unterstützt den laufenden Dialogprozess zwischen Bund und Ländern zum Flächensparen. Methodisch orientieren sich die Arbeitspakete an der Struktur der Handlungsfelder Innenentwicklung, Bau- und Planungsrecht, Kontingentierung und Öffentlichkeitsarbeit. Zur Stärkung der Innenentwicklung werden z. B. Handlungsvorschläge für Bund und Länder zur besseren Nutzung von Brachflächenpotenzialen im Innenbereich erarbeitet. Auch wird untersucht, ob die bestehenden Förderprogramme zum Brachflächenrecycling ausreichen und wie das verfügbare rechtliche Instrumentarium zur Brachflächenmobilisierung optimiert werden kann. Zudem wird in dem Vorhaben das bestehende Bau- und Planungsrecht auf Konflikte hinsichtlich der flächenpolitischen Ziele des Bundes untersucht. Im Vordergrund steht dabei die Frage, ob umwelt- und baupolitische Grundsätze des (Auf)Baugesetzbuches der Nachkriegszeit, die in der Vergangenheit ihre Berechtigung hatten, noch den Maßstäben an ökologisch gebotene (Um)Bauerfordernisse - insbesondere das Bauen im Bestand - hinreichend Rechnung tragen. Im Handlungsfeld Kontingentierung wird am Beispiel konkreter Planregionen untersucht, ob und welche sozialen und regionalen Implikationen (z. B. Wertschöpfung für Immobilienbesitzende, Verteuerung der Mieten, etc.) durch Mengenbegrenzungen für die Flächenausweisung (strikte Vorgaben der Raumordnung oder Flächenzertifikatehandel) ausgelöst werden können. Für das Handlungsfeld Öffentlichkeitsarbeit wird schließlich auf der Basis vorliegender Ergebnisse aus einem abgeschlossenen Projekt noch untersucht, welche Umsetzungs- und Kooperationsperspektiven für bundesweite Flächenkampagnen zur Bewusstseinsbildung bestehen.

Teilprojekt 4: Rechtliche Risiken

Das Projekt "Teilprojekt 4: Rechtliche Risiken" wird vom Umweltbundesamt gefördert und von Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung GmbH - UFZ, Department Umwelt- und Planungsrecht durchgeführt. Das Kooperationsvorhaben untersucht Designoptionen von Raumordnungsinstrumenten zur Flächenverbrauchsreduktion und deren Implementationsmöglichkeiten (DoRIF). Ziel des juristisch-ökonomischen UFZ-Teilprojekts ist die Klärung rechtlicher Risiken unterschiedlicher Raumordnungsinstrumente unter besonderer Berücksichtigung handelbarer Flächenausweisungsrechte. Anhand von Fallstudien wird die Passfähigkeit dieser Instrumente untersucht und ihre Vereinbarkeit mit dem Rechtssystem geprüft. Unter Beachtung der unterschiedlichen landesplanungsrechtlichen Institutionalisierungen werden für Rechtskonflikte verallgemeinerungsfähige und spezifische Lösungen erarbeitet. Dabei gelangen auch ökonomische Methoden, wie NKA-Analysen oder Simulationsmodelle zur Anwendung. Die Ergebnisse beinhalten Antworten zu rechtlichen Möglichkeiten und Grenzen von Instrumenten der Flächenverbrauchsreduktion und bieten damit Politik sowie Planungsträgern Alternativen und belastbare Argumente für ein nachhaltiges Flächenmanagement. Die Rechtswissenschaft und Governance-Forschung profitieren von Erkenntnissen, zu methodischen Grundlagen einer prospektiven Gesetzesfolgenabschätzung.

Teilvorhaben 1: Aktionsplan

Das Projekt "Teilvorhaben 1: Aktionsplan" wird vom Umweltbundesamt gefördert und von Deutsches Institut für Urbanistik gGmbH durchgeführt. In diesem Vorhaben werden die im politischen Raum diskutierten Handlungsoptionen zum Flächensparen wissenschaftlich aufbereitet und in einen Aktionsplan Flächensparen eingearbeitet. Dieser wird im engen Dialog mit allen relevanten Akteuren konzipiert und abschließend einen ganzheitlichen, fachlich und politisch akzeptierten und umsetzungsorientierten Handlungsrahmen in diesem komplexen Feld aufzeigen. Flächenrelevante Einflussfaktoren wie demographische Entwicklung, Ressourcenverbrauch, Energiewende und Flächenbedarf, zu erwartende EU Regelungen, etc. werden einbezogen. Im Teilvorhaben 2 wird der Modellversuch des Bundes zum Flächenzertifikatehandel abgeschlossen. Die Ergebnisse aus diesem parallel laufenden Projekt werden ebenfalls in den Aktionsplan eingearbeitet.

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